跨境金融服務的發(fā)展與監(jiān)管

2025年，數(shù)字技術的進步推動了跨境金融服務的增長，表現(xiàn)為金融服務提供者通過數(shù)字平臺為他國市場主體提供服務的“跨境交付”模式。然而，這既促進了金融開放，也帶來了跨境違法違規(guī)金融服務的問題，給各國監(jiān)管帶來新挑戰(zhàn)。

全球金融市場正朝著更加開放和一體化的方向發(fā)展，這是未來的趨勢?！翱缇辰桓丁蹦Ｊ较碌目缇辰鹑诜臻_放應根據中國經濟發(fā)展需求、司法及監(jiān)管能力來決定。一些金融服務可先要求外資以設立商業(yè)存在的方式提供，隨著改革深入，再逐步開放“跨境交付”模式。可先采用“正面清單”模式，之后推進“負面清單”模式，提高金融服務開放度。同時，中國相關金融服務開放應要求其他國家對等開放。更開放的金融市場需要更有效的監(jiān)管，強調金融必須持牌經營，跨境金融服務不可“無照駕駛”，否則是對一國金融國境和主權的侵犯。目前中國監(jiān)管重點是針對國內企業(yè)迂回海外拿牌照后為國內提供金融服務的“無照駕駛”行為等。此外，應推進國際司法與監(jiān)管合作，維護國際金融秩序。

何謂“跨境金融服務

作為WTO協(xié)定一部分的GATS對服務貿易的定義被各國廣泛接受，其“關于金融服務的附件”對金融服務進行了界定，包含保險及其相關服務、銀行和其他金融服務（保險除外）等。CPTPP對金融服務的定義與GATS涵蓋的范圍基本一致。

GATS規(guī)定服務貿易有四種模式適用于金融服務，分別是“跨境交付”“境外消費”“商業(yè)存在”“自然人流動”模式，它們具有不同特點，是“跨境金融服務”的具體表現(xiàn)形式。狹義的“跨境金融服務”不包括“商業(yè)存在”模式，廣義的則包含所有四種模式。本文主要討論“跨境交付”模式下的跨境金融服務。

更加開放、更趨一體化的全球金融市場

各國對四種跨境金融服務模式承諾的市場準入開放度不同?！吧虡I(yè)存在”模式的開放度不斷提高，“跨境交付”模式開放程度相對較低，“境外消費”模式開放承諾最高，“自然人流動”模式一般是有限開放。WTO服務貿易承諾的技術中性原則旨在促進服務業(yè)更開放，不同技術手段提供的服務應受到同等對待。

數(shù)字技術的應用使借助數(shù)字平臺提供的跨境金融服務增多，對于某些服務屬于“跨境交付”還是“境外消費”存在爭議，影響對一國承諾履行情況的判定。一些國家主張以服務提供者是否跨境“招攬”或“展業(yè)”來區(qū)分，以推動數(shù)字平臺跨境金融服務開放度提高，而另一些國家則以消費者物理上是否移動出境為判斷標準。

WTO“新金融條款”力促成員方對新金融服務持更開放態(tài)度，但實現(xiàn)難度較大，各國在多邊雙邊協(xié)議中進行了一定調整。如CPTPP對新金融的定義做出了類似國民待遇的規(guī)定，2018年日本與歐盟簽署的EPA也有相同規(guī)定。

從國際上看，開放的金融市場都有嚴格的金融監(jiān)管

國際上，開放發(fā)達的金融市場都有嚴格的金融監(jiān)管，金融監(jiān)管體系和規(guī)則相對健全嚴格。以美國為例，強調金融必須持牌經營，對未持牌經營的機構進行重罰，并要求未在美注冊的境外金融機構在其網站上明確提示“不為美國人提供相關金融服務”。其他國家如澳大利亞、俄羅斯、中國香港地區(qū)等也有類似管理要求，同時發(fā)達國家都有安全審查，加強準入管理。

國際多雙邊協(xié)定關注“跨境交付”模式下的跨境金融服務開放問題，也強調要符合當?shù)乇O(jiān)管要求。隨著全球金融市場更加開放、更趨一體化，跨境監(jiān)管合作日益強化，一些國家通過簽署諒解備忘錄或多邊諒解備忘錄的形式增進信息共享，開展聯(lián)合行動，共同打擊非法跨境金融服務。

金融科技的發(fā)展促進了中國“跨境交付”模式的金融服務的開放和發(fā)展，也導致了跨境違法違規(guī)金融服務的增加

金融科技的發(fā)展促進了中國“跨境交付”模式的金融服務的開放和發(fā)展，如網上銀行、手機銀行、第三方支付等的發(fā)展，見證遠程開戶，境外再保險機構提供再保險服務，境外機構提供金融信息服務等，便利了市場主體，也使中國金融服務深度參與國際競爭。

然而，金融科技的發(fā)展也導致了跨境違法違規(guī)金融服務的增加，中國基于數(shù)字平臺的跨境非法金融活動不斷活躍，如外匯保證金交易、境外機構為境內居民提供跨境炒股等服務、境外支付機構提供支付服務、比特幣等交易、跨境購房相關服務、境外銀行提供開戶服務、跨境銷售保險產品、跨境財富管理服務、跨境撮合及對敲等。

瞄準中國消費者投資者的“跨境交付”模式下的跨境金融服務很多是跨境監(jiān)管套利，一些機構享受境外“寬準入”、境內“寬監(jiān)管”的待遇，甚至進入監(jiān)管真空開展業(yè)務，監(jiān)管部門的放任或觀望給了非法機構可乘之機。

中國監(jiān)管機構對上述非法跨境金融服務進行分類處置，一是交易在中國未開放且明確禁止，境外合法但跨境開展此類交易違反中國規(guī)定；二是交易在中國未開放且未明確禁止，但無中國金融牌照跨境提供服務，屬于“無照駕駛”類非法金融活動；三是交易已開放，但規(guī)定需以“商業(yè)存在”模式提供金融服務，境外機構未在境內設立外商投資企業(yè)跨境提供服務，違反相關規(guī)定。

中國“跨境交付”模式下跨境金融服務的開放

中國入世時關于金融服務市場準入承諾多集中在“商業(yè)存在”模式下，不斷擴大開放程度，堅持“內外資一致”原則。對于“跨境交付”模式的跨境金融服務，中國僅以正面清單方式承諾開放某些保險、證券、金融信息數(shù)據服務。

在開放進程中，要積極、審慎、理性對待新近多雙邊國際協(xié)定中的“跨境金融服務條款”和“新金融條款”。對于“跨境金融服務條款”，應沿用GATS框架下的思路，將服務者和消費者相互分離在不同國家、消費者沒有跨境的互聯(lián)網跨境金融服務劃入“跨境交付”，同時加強細分研究，逐步準確定義“跨境支付”的內涵外延。對于發(fā)達國家和發(fā)展中國家、新興市場國家之間的形式公平和實質不公平問題，發(fā)展中國家應認清開放趨勢，采取符合本國實際的開放政策，追求“實質上的對等開放”。

中國“跨境交付”模式下的金融服務應分類分步開放。一些金融產品和服務初期應要求外資以設立商業(yè)存在方式提供，不得“跨境交付”。隨著市場發(fā)展成熟，應逐步提高“跨境交付”模式下跨境金融服務的開放度，先以“正面清單”方式開放，再在司法完備、監(jiān)管有效的前提下轉為“負面清單”方式，同時各地方、各部門的開放方案中應加強風險防控設計，妥善防控跨境資金流動風險，保留對部分領域的管理空間和明確風險防控原則。

此外，按照中國在GATS框架下的水平承諾，僅允許三種情況下的“自然人流動”，中國并未承諾允許境外金融機構從業(yè)人員“流動”到境內提供金融服務，對“境外消費”模式下的金融服務，除保險經紀外，一般不作限制。

跨境金融服務的監(jiān)管

跨境金融服務有幾種情景，一是境外機構跨境向境內居民或非居民提供金融服務，開放是趨勢，但需納入中國監(jiān)管體系，此類糾紛管轄權一般在外方；二是中國金融機構向境外跨境提供金融服務，需遵循當?shù)乇O(jiān)管要求，糾紛管轄權一般在中國；三是常駐在境外的中國居民接受境外金融服務，各國在交易環(huán)節(jié)大多承諾開放本國居民“境外消費”，糾紛管轄權一般在當?shù)貒?；四是中國居民到境外后開戶，隨后在境內接受境外跨境金融服務，實際主要通過“跨境交付”模式完成。未來金融服務更開放條件下，各國監(jiān)管理念和方式可能會更開放。

要完善建立與開放程度相匹配的、有效的監(jiān)管體系，確保金融開放行穩(wěn)致遠。一是金融業(yè)必須持牌經營，中國需建立健全金融業(yè)務許可注冊制度，強調牌照準入管理，對可能給境內市場主體帶來風險的業(yè)務必須“持牌經營”，同時金融監(jiān)管部門應明確可允許境外持牌機構與境內持牌機構合作的規(guī)則。此外，跨境金融服務監(jiān)管體系還需強化市場準入監(jiān)管，建立健全審慎監(jiān)管體系、行為監(jiān)管體系和“三反”體系等。二是加強國內金融監(jiān)管部門跨境金融服務監(jiān)管協(xié)調，明確監(jiān)管職責，避免監(jiān)管盲點，實現(xiàn)監(jiān)管信息共享，共同打擊非法金融活動。三是消費者應通過合法渠道進行跨境金融交易，保護自身合法權益，受到侵害后應積極維權。

目前，跨境交付模式下的金融服務提供商在境內投放的廣告多為非法，須遵守《廣告法》規(guī)定，境外機構發(fā)布金融服務廣告需先取得中國金融監(jiān)管部門行政許可，廣告發(fā)布者應依法查驗證明文件，市場監(jiān)督管理部門應對非法廣告行為予以處置。

“跨境交付”模式下的跨境金融服務有必要加強國際監(jiān)管合作，探索形成全球最佳監(jiān)管標準，防范監(jiān)管套利。加強國際監(jiān)管合作，締結雙邊和多邊協(xié)定時，應明確跨境提供金融服務需同時滿足服務提供國和服務接受國的市場準入條件。同時，應聯(lián)手打擊非法，協(xié)商確定配合義務，平衡好國內法與國際義務關系，拓展更有效的國際監(jiān)管合作。

(本文作者系國家外匯管理局總會計師)

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